giao sư viện sỹ Hoàng Xuân Phú nói

GS. TSKH VIỆN SĨ HOÀNG XUÂN PHÚ: QUYỀN BIỂU TÌNH CỦA CÔNG DÂN

Quyền biểu tình của công dân

Hoàng Xuân Phú

Kẻ đúng thì rụt rè, do dự, vì e là phạm luật.

Người sai lại năng nổ, thẳng tay, bởi tin rằng có lý.

Biểu tình là một hoạt động hợp hiến và hết sức thông thường ở xã hội văn minh. Nhưng đến nay, biểu tình (ngoài sắp đặt của cơ quan Nhà nước) vẫn còn là một chuyện tương đối xa lạ ở Việt Nam, thậm chí như một điều „phạm húy“. Biểu tình bị ngăn cản, dù có diễn ra thì người ta vẫn quanh co, không dám gọi đúng tên. Đa số người dân nhìn nhận quyền biểu tình như một thứ xa xỉ phẩm, không liên quan đến cuộc sống của mình, thậm chí còn nhìn nó như một miếng mồi nhử nguy hiểm: Ừ thì Hiến pháp cho phép đấy, nhưng cứ thử động vào mà xem... Vốn dĩ thuộc phạm trù đối nội, quyền biểu tình được nêu trong Hiến pháp trên thực tế chỉ còn để đối ngoại.

Cản trở đối với quyền biểu tình của công dân không chỉ xuất phát từ ý muốn được „yên ổn“ của những người cầm quyền, mà còn bị ảnh hưởng nhiều bởi sự nhầm lẫn về mặt lô-gíc: Cả hai phía đều coi việc chưa có Luật biểu tình chính là nguyên nhân khiến quyền biểu tình chưa được hay chưa thể thực thi.

Phía người dân tưởng là khi chưa có Luật biểu tình thì không được biểu tình, nên đa số những người muốn bày tỏ chính kiến... vẫn im lặng. Ngay cả những người đã can đảm xuống đường vẫn cảm thấy chưa yên tâm, lo là hành động của mình có gì đó không ổn về mặt pháp luật, nên mới đề nghị Quốc hội sớm ban hành Luật biểu tình.

Phía chính quyền thì coi các cuộc biểu tình không do họ hoặc các cơ quan Nhà nước tổ chức là bất hợp pháp, là cố tình gây rối, thậm chí là do các thế lực thù địch tổ chức hoặc kích động, nên nếu có biểu tình thì chính quyền có quyền giải tán, có quyền bắt bớ... Có lẽ cũng do tin rằng chưa có Luật biểu tình thì không được biểu tình, nên một số người muốn trì hoãn việc ban hành Luật biểu tình, vì nếu có luật thì dù quy định ngặt nghèo đến đâu đi nữa, vẫn còn lại những quyền tự do tối thiểu, và không phải ai cũng muốn chấp nhận những quyền tối thiểu ấy của người dân.

Câu hỏi đặt ra là: Nên hiểu quyền biểu tình và mối quan hệ của nó với Luật biểu tình như thế nào cho đúng?

Quyền biểu tình trong Hiến pháp hiện hành

Cơ sở pháp lý để đánh giá về tính hợp pháp của hoạt động biểu tình là Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992.  Điều 69 của Hiến pháp hiện hành quy định:

„Công dân có quyền tự do ngôn luận, tự do báo chí; có quyền được thông tin; có quyền hội họp, lập hội, biểu tình theo quy định của pháp luật.“

Mệnh đề „theo quy định của pháp luật“ khiến người dân lúng túng, do dự khi thực hiện quyền biểu tình, và bộ máy chính quyền dựa vào đó để phủ nhận quyền biểu tình của công dân trên thực tế. Thật ra, từ „pháp luật“ xuất hiện 60 lần trong Hiến pháp 1992, nhiều khi chỉ là một phạm trù chung chung, không ám chỉ một luật cụ thể nào. Phải hiểu „theo quy định của pháp luật“ hay „trong khuôn khổ pháp luật“ là tuân theo những quy định thuộc về pháp luật – nếu đã có. Chưa có luật tương ứng thì có nghĩa là chưa có hạn chế, bởi không thể dùng cái chưa có để hạn chế thực tại. Sau khi Hiến pháp có hiệu lực, thì còn thiếu rất nhiều luật, và đến bây giờ vẫn còn thiếu, nhưng mọi tư duy lành mạnh đều hiểu rằng: Không thể bắt cuộc sống dừng lại, để đợi đến khi cơ quan lập pháp ban hành đủ luật.

Hiến pháp 1992 viết công dân có quyền biểu tình „theo quy định của pháp luật“, chứ không đòi hỏi cụ thể là „theo quy định của Luật biểu tình“. Giả sử, nếu Hiến pháp quy định là công dân chỉ có quyền biểu tình theo quy định của Luật biểu tình, thì công dân có quyền chất vấn và phê phán Quốc hội: Tại sao mấy chục năm rồi mà vẫn chưa ban hành Luật biểu tình? Lúc đó nhân dân nhắc nhở và đòi hỏi Quốc hội phải ban hành Luật biểu tình, chứ không phải chỉ đề nghị, kêu gọi, hay xin xỏ, vì:

„Nhân dân sử dụng quyền lực Nhà nước thông qua Quốc hội và Hội đồng nhân dân, là những cơ quan đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân, do nhân dân bầu ra và chịu trách nhiệm trước nhân dân.“

(Điều 6, Hiến pháp 1992)

„Công dân có quyền tham gia quản lý Nhà nước và xã hội, ...“

(Điều 53, Hiến pháp 1992)

Như vậy, khi không (hoặc chưa) có luật nào quy định cụ thể hơn về việc biểu tình, thì có nghĩa là pháp luật không (hoặc chưa) có hạn chế nào cả, và công dân hoàn toàn có quyền biểu tình, như Hiến pháp cho phép. 

Quyền hạn và trách nhiệm của các cơ quan Nhà nước đối với quyền biểu tình

Nếu Quốc hội muốn định hướng hay hạn chế hoạt động biểu tình của công dân trong một khuôn khổ nào đó, thì phải ban hành luật tương ứng. Nếu thấy cần kíp phải có luật để điều tiết hoạt động biểu tình, thì chính Quốc hội và các cơ quan giúp việc phải khẩn trương, chứ dân không phải sốt ruột xin Quốc hội ban hành. Cơ quan quản lý Nhà nước mới phải vội, chứ dân không cần vội. Việc một số công dân đề nghị Quốc hội sớm ban hành Luật biểu tình là một yêu cầu hoàn toàn chính đáng, nhưng điều đó lại góp phần làm cho người dân tiếp tục hiểu sai về quyền cơ bản của công dân, và làm cho những người thuộc cơ quan hành chính Nhà nước thêm ngộ nhận về quyền hạn của họ.

Nếu Chính phủ muốn quản lý hoạt động biểu tình của công dân theo một hướng nào đó thì Chính phủ phải soạn thảo và trình dự án luật (Điều 87, Hiến pháp 1992), để Quốc hội xem xét và ban hành luật, chứ Chính phủ không thể tự tiện đưa ra những quy định hay triển khai những hành động can thiệp trái với Hiến pháp. Hiến pháp 1992 đã quy định rõ:

„Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp“

(Điều 83, Hiến pháp 1992)

và Chính phủ là „cơ quan chấp hành của Quốc hội“ (Điều 109, Hiến pháp 1992).  Điều 115 của Hiến pháp 1992 cho phép

„Chính phủ ra nghị quyết, nghị định, Thủ tướng Chính phủ ra quyết định, chỉ thị“

nhưng phải

„Căn cứ vào Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước.“

Trong tất cả 11 khoản của Điều 112, quy định về nhiệm vụ và quyền hạn của Chính chủ, và cả 6 khoản của Điều 114, quy định về nhiệm vụ và quyền hạn của Thủ tướng Chính chủ, Hiến pháp 1992 không có bất cứ khoản nào cho phép Chính phủ hay Thủ tướng Chính phủ ban hành văn bản pháp quy để hạn chế hay can thiệp vào quyền tự do của công dân được Hiến pháp đảm bảo.

Trong Luật Tổ chức Chính phủ do Quốc hội khóa X thông qua ngày 25 tháng 12 năm 2001, Điều 8, quy định về nhiệm vụ và quyền hạn của Chính phủ, được viết lại gần như nguyên văn Điều 112 của Hiến pháp 1992. Điều 20, quy định về nhiệm vụ và quyền hạn của Thủ tướng Chính phủ, là cụ thể hóa Điều 114 của Hiến pháp 1992. Quyền tự do của công dân được nhắc 3 lần trong Luật Tổ chức Chính phủ, trong đó chỉ khẳng định trách nhiệm của Chính phủ trong việc bảo vệ quyền của công dân và tạo điều kiện cho công dân sử dụng quyền của mình, cụ thể là:

„Thi hành những biện pháp bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, tạo điều kiện cho công dân sử dụng quyền và làm tròn nghĩa vụ của mình...“

(Điều 8, Khoản 5)

„Quyết định những biện pháp bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, tạo điều kiện cho công dân sử dụng quyền và làm tròn nghĩa vụ của mình...“

(Điều 18, Khoản 3)

„Thực hiện chính sách tôn giáo, bảo đảm quyền tự do tín ngưỡng, tôn giáo, theo hoặc không theo một tôn giáo nào của công dân...“

(Điều 13, Khoản 4)

Nghĩa là: Luật Tổ chức Chính phủ cũng không cho phép Chính phủ ban hành văn bản pháp quy để hạn chế quyền tự do của công dân được Hiến pháp đảm bảo. Tất nhiên là phải như vậy, vì Luật Tổ chức Chính phủ không thể có những quy định trái với Hiến pháp.

Nghị định của Chính phủ số 38/2005/NĐ-CP, do nguyên Thủ tướng Phan Văn Khải ký ngày 18/3/2005, quy định một số biện pháp đảm bảo trật tự công cộng, không đề cập đến khái niệm „biểu tình“ được nêu trong Hiến pháp 1992. Ngược lại, khái niệm „tập trung đông người“ được đề cập (21 lần) trong Nghị định số 38/2005/NĐ-CP không xuất hiện trong Hiến pháp 1992. Nghị định số 38/2005/NĐ-CP cũng không đưa ra định nghĩa hay giải thích về thuật ngữ „tập trung đông người“, không hề quy ước là „biểu tình“ thuộc phạm trù „tập trung đông người“. Tất nhiên, không thể tùy ý dùng thuật ngữ „tập trung đông người“ để chỉ hoạt động „biểu tình“ (cũng giống như không thể dùng thuật ngữ „tập trung 500 người“ để chỉ phiên họp Quốc hội), vì nếu như thế thì vừa thiếu tôn trọng công dân (hay thiếu tôn trọng Quốc hội), vừa thiếu tôn trọng Hiến pháp, bởi không được tùy tiện thay đổi thuật ngữ pháp lý cơ bản được sử dụng trong Hiến pháp và được dùng phổ biến trong thông lệ pháp lý trên toàn thế giới. Vì vậy, nếu hợp hiến, thì Nghị định số 38/2005/NĐ-CP cũng không chi phối quyền biểu tình của công dân được Hiến pháp đảm bảo.

Điều 50 của Hiến pháp 1992 khẳng định: